Il primo passo della riforma della cooperazione è andato a buon fine, il testo di Pistelli è stato approvato la scorsa settimana dal Consiglio dei Ministri. Chi ha seguito il dibattito e i tentativi di riforma degli ultimi 15 anni capisce bene l’importanza di questo passaggio e le opportunità che offre per rilanciare davvero il ruolo dell’Italia nella cooperazione internazionale. La nuova legge può mettere le ali a questo settore e rilanciare il ruolo di centinaia di attori governativi e non che la cooperazione può mobilitare dal nostro paese verso il mondo.
L’impianto della riforma è sostanzialmente condiviso anche grazie al lungo processo che ha preceduto questo sprint finale portato avanti dal vice ministro Pistelli, lo testimonia il fatto che le poche voci e commenti delle ultime settimane si sono manifestate con toni fiduciosi e incoraggianti.
Il testo nel suo complesso tende a riscrivere la cooperazione attualizzandola al contesto attuale ma rimane fermamente ancorata all’impianto storico a forte guida governativa. Questo può rappresentare un rischio, quello di riformare il settore con un impianto già superato o comunque in crisi. I dati OCSE sul ruolo governativo nell’aiuto allo sviluppo degli ultimi anni mostrano un progressivo disimpegno dei governi anche dovuto alle sollecitazioni interne e all’aumento delle povertà di casa nostra. L’Italia è tra i primi esempi di disimpegno rispetto agli obiettivi concordati a livello internazionale, nonostante la lieve controtendenza degli ultimi due anni restiamo lontani anni luce dal famoso 0,7% del pil. Una riforma come quella messa in campo da Pistelli perderebbe qualunque senso se l’investimento italiano in questo settore non aumentasse con scatti percentuali importanti nei prossimi anni.
Veniamo alla novità più consistente del testo governativo, la creazione dell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (AICS). Pistelli rassicura, dopo le accuse preventive del Fatto Quotidiano, che non si tratterà di un carrozzone bensì di un agile e veloce “vascello corsaro”.
Secondo molti la creazione dell’Agenzia rappresenta un’occasione imperdibile per liberare la cooperazione italiana dalle sabbie mobili della politica e della diplomazia, poteri che fino ad oggi ne hanno condizionato pesantemente lo sviluppo e la fama. Ricordiamo che la cooperazione italiana non è precisamente una storia di successo semplicemente da riammodernare per questo motivo sarebbe stato utile inserire elementi di novità e discontinuità nella nuova legge.
Ebbene l’Agenzia potrebbe essere l’asso nella manica per voltare pagina e costruire su basi nuove il futuro della cooperazione italiana. A leggere con attenzione la relazione tecnica allegata al testo approvato in CdM qualche dubbio è lecito sollevarlo soprattutto adesso che accorgimenti e modifiche possono ancora essere effettuati prima del varo definitivo della riforma.
Il vascello corsaro di Pistelli è ancora da costruire ma è già chiaro che si dovrà portare in viaggio parecchie zavorre. Nei capitoli della relazione che trovate in basso si evince che l’equipaggio di partenza è composto da un travaso di dipendenti ed esperti della Direzione Generale Cooperazione allo Sviluppo del MAE (DGCS) e dell’Istituto Agronomico d’Oltremare (IAO), ente da anni nel mirino della spending review che trova nell’Agenzia un riciclaggio perfetto.
E quale sarà il porto di partenza del vascello? Ovviamente Roma con scalo secondario a Firenze.
“L’ipotesi considerata più economica e con evidenti vantaggi di natura funzionale è quella che prevede la continuazione dell’utilizzo dei locali ove attualmente è situata l’Unità Tecnica Centrale della DGCS in via Contarini (immobile demaniale in comodato a titolo gratuito). Tali locali, peraltro, di superficie totale pari a 2.700 mq non sono sufficienti per le 202 unità di personale dell’Agenzia in servizio presso la sede centrale (corrispondenti all’organico complessivo di 200 dipendenti di ruolo, previsto dall’articolo 18, comma 1, cui devono essere sottratte le 28 unità ex IAO che restano nella sede secondaria di Firenze e le 20 in servizio all’estero, ed aggiunti i 50 esperti di cooperazione di cui all’articolo 30, comma 4 del disegno di legge). La soluzione più idonea e di minor costo è quella di usufruire anche di parte delle palazzine cosiddette ex Civis cedute al Ministero degli Affari Esteri anni fa, situate nella stessa area utilizzata dall’Unità Tecnica Centrale della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo e rimaste sinora inutilizzate. In tale ipotesi l’Agenzia potrebbe disporre di una superficie complessiva fino a 3.760 mq, necessaria ad assicurare i compiti di istituto con tutti i relativi servizi. Naturalmente per poter utilizzare le palazzine ex Civis sono da prevedere interventi di ristrutturazione”.
Dormono sonni tranquilli al MAE tenendosi a fianco l’Agenzia e anche nelle stanze della politica, non c’è il rischio di dover incontrare facce nuove nei corridoi delle palazzine ex Civis. Contenti anche i concittadini fiorentini di Pistelli dello IAO, tutti a bordo!
Continuando a leggere le considerazioni dell’allegato tecnico ci si appesantisce paragrafo dopo paragrafo (perfino la preoccupazione dei buoni pasti per i dipendenti) e alla fine quasi si perdono le speranze che si possa trattare di una struttura diversa e più efficiente di qualunque altro apparato della pubblica amministrazione italiana.
Bene, se siete sopravvissuti alla lettura dell’allegato, dobbiamo augurarci che il vascello non resti arenato nelle sabbie del porto di partenza o che al limite possa scaricare in mare durante la navigazione una parte delle zavorre che si porterà a bordo.
Buona navigazione!
Capo IV
Articoli 16-20
Le norme del Capo IV contengono la nuova architettura istituzionale della cooperazione allo sviluppo che si articola nell’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (AICS), istituita dall’articolo 16, e nella Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo del Ministero degli affari esteri, i cui compiti sono evidenziati dall’articolo 19. L’articolo 20 disciplina il Comitato Congiunto per la cooperazione allo sviluppo, quale organo di raccordo funzionale e operativo fra Agenzia e DGCS.
L’articolo 16 prevede l’istituzione di un’Agenzia, che comporta costi per la nuova sede nonché per il suo funzionamento. Per quanto riguarda la Sede centrale dell’Agenzia, l’ipotesi considerata più economica e con evidenti vantaggi di natura funzionale è quella che prevede la continuazione dell’utilizzo dei locali ove attualmente è situata l’Unità Tecnica Centrale della DGCS in via Contarini (immobile demaniale in comodato a titolo gratuito). Tali locali, peraltro, di superficie totale pari a 2.700 mq non sono sufficienti per le 202 unità di personale dell’Agenzia in servizio presso la sede centrale (corrispondenti all’organico complessivo di 200 dipendenti di ruolo, previsto dall’articolo 18, comma 1, cui devono essere sottratte le 28 unità ex IAO che restano nella sede secondaria di Firenze e le 20 in servizio all’estero, ed aggiunti i 50 esperti di cooperazione di cui all’articolo 30, comma 4 del disegno di legge). La soluzione più idonea e di minor costo è quella di usufruire anche di parte delle palazzine cosiddette ex Civis cedute al Ministero degli Affari Esteri anni fa, situate nella stessa area utilizzata dall’Unità Tecnica Centrale della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo e rimaste sinora inutilizzate. In tale ipotesi l’Agenzia potrebbe disporre di una superficie complessiva fino a 3.760 mq, necessaria ad assicurare i compiti di istituto con tutti i relativi servizi.
Naturalmente per poter utilizzare le palazzine ex Civis sono da prevedere interventi di ristrutturazione i cui costi ammontano sulla base delle attuali quotazioni di mercato ricavate dal prezzario dell’edilizia DEI pubblicato dalla Camera di Commercio di Roma riferite ad analoghe tipologie di ristrutturazione, a 2.000 euro al mq per un totale di euro 2.120.000 per una superficie da ristrutturare pari a 1.060 mq. Tali costi interverrebbero una tantum e consentirebbero, fra l’altro, la valorizzazione di un bene immobile demaniale al momento non utilizzato.
Una soluzione alternativa, come quella di prendere in locazione immobili privati, oltre tutto prevedibilmente distanti dalla parte di Agenzia che sarebbe ospitata nei locali che attualmente ospitano l’Unità Tecnica Centrale della Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, comporterebbe oneri di gestione continuativi sicuramente superiori, oltre a non escludere costi di ristrutturazione iniziali.
Per la sede di Firenze, non si prevedono costi aggiuntivi rispetto a quelli già sostenuti dal bilancio dell’Istituto Agronomico per l’Oltremare di Firenze che il presente DDL sopprime (articolo 30, comma 6).
Per quanto riguarda gli oneri di funzionamento relative all’acquisto di beni e servizi e le spese di investimento, l’Allegato 2 dà conto degli stanziamenti assegnati per il triennio 2014-16 alla DGCS e allo IAO. Nel medesimo allegato figura una ripartizione indicativa dei suddetti stanziamenti tra la nuova Direzione Generale di cui all’articolo 19 e l’Agenzia di cui all’articolo 16 del disegno di legge, dalla quale emerge l’invarianza di costi per quanto riguarda le suddette spese.
A conferma dell’invarianza finanziaria sotto il profilo delle spese per acquisti di beni e servizi e di investimento, si evidenzia preliminarmente che, come sopra indicato, le persone che lavoreranno nella sede di Roma della futura Agenzia saranno nel complesso 202 unità. Benché la consistenza del personale in servizio a Roma dell’Agenzia sia inferiore al numero di dipendenti attualmente in servizio alla DGCS (circa 300 unità, al netto del personale locale e del personale inviato all’estero), si ritiene di poter prudenzialmente stimare un’invarianza di costi in tale settore. Parte dello stanziamento dei summenzionati capitoli potrà infatti restare nella disponibilità del Ministero degli Affari Esteri per sopperire ai costi di funzionamento della nuova Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo di cui all’articolo 19. Non essendo possibile allo stato determinare con esattezza l’importo necessario a tale fine, stimabile comunque in via di approssimazione in circa 785.000 euro l’anno, il Ministero provvederà, successivamente all’emanazione del regolamento di cui all’articolo 16, comma 13, ad inoltrare al Ministero dell’economia e delle finanze una specifica proposta di variazione compensativa di bilancio relativa alla ripartizione tra Ministero e Agenzia delle risorse disponibili a legislazione vigente.
Anche per le spese di funzionamento dell’ex IAO è ragionevole stimare un’invarianza di costi rispetto a quanto risultante dal bilancio consuntivo dell’Istituto ed alla serie storica di spese relativa ad esercizi precedenti. Prudenzialmente, non si scontano i minori costi di funzionamento derivanti dalla soppressione della posizione di Direttore Generale.
Analogamente per le spese di funzionamento all’estero si è preso come parametro di riferimento il consuntivo delle spese sostenute nel 2013 dalle attuali Unità Tecniche Locali che è sostanzialmente identico al numero delle previste strutture dell’Agenzia. Per massimizzare le economie di scala, l’articolo 16, comma 7 prevede la necessità di valutare prioritariamente la sistemazione delle sedi all’estero dell’Agenzia in locali già nella disponibilità di uffici all’estero di altre amministrazioni pubbliche (in primis le rappresentanze diplomatico-consolari).
E’ inoltre previsto (articolo 16, comma 9) che l’Agenzia gestisca una banca dati in cui sono contenute tutte le informazioni dei progetti di cooperazione realizzati e in corso suddivisi per tipologia di intervento e per costi sostenuti. Tale banca dati non comporta alcun costo aggiuntivo, rappresenta la continuazione di quella attualmente esistente, prevista dall’articolo 36 della legge 49/1987, nella Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, che verrebbe trasferita alla costituenda Agenzia .
L’articolo 17 prevede la disciplina di bilancio dell’Agenzia specificandone le risorse finanziarie. Tale disposizione non contiene nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Consentendo peraltro introiti derivanti da convenzioni stipulate con amministrazioni e soggetti pubblici e privati (richiamate anche dall’articolo 16, comma 4) e da donazioni si pongono le premesse per una parziale capacità di autofinanziamento dell’Agenzia. Non si dispone di dati storici sulla possibile quantificazione di tali introiti, in quanto l’attuale disciplina di bilancio della Direzione Generale per la cooperazione allo sviluppo (articolo 14, legge n. 49/1987) rendeva di fatto estremamente complicato acquisire donazioni o stipulare convenzioni che prevedessero il conferimento di fondi privati alla DGCS (il meccanismo di versamento all’entrata generale dello Stato e della riassegnazione ai capitoli di bilancio della DGCS di fatto si è rivelato troppo lungo nella tempistica, rispetto alle esigenze di celerità proprie degli interventi di cooperazione all’estero). La recente riforma sulla partnership pubblico privata (articolo 14-bis della legge n. 49/1987) non è ancora di fatto operativa, non essendo ancora stato adottato il relativo decreto attuativo.
La determinazione dell’organico della nuova Agenzia come previsto dall’articolo 18 viene demandata ad un DPCM. In ogni caso lo stesso articolo 18 fissa un limite massimo di 200 unità, oltre a 100 unità di personale locale nelle sedi all’estero. Ferma restando la possibilità di trasferimento degli esperti tecnici attualmente in servizio alla DGCS alle dipendenze dell’Agenzia (art. 30, comma 4), l’Agenzia dovrà, a regime, provvedere ai compiti di carattere tecnico necessari per lo svolgimento dei compiti istituzionali, mediante personale dei propri ruoli, reclutato, nei limiti della dotazione organica di cui sopra e delle facoltà assunzionali, sulla base di specifiche competenze tecniche, previa individuazione dei relativi profili professionali secondo la normativa vigente.
Le risorse umane potranno essere attinte con l’inquadramento di parte del personale attualmente in servizio presso la Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo e attraverso le normali procedure di mobilità di cui al Capo III del Titolo II del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165. L’articolo 29 abroga la legge 26 ottobre 1962 n. 1612 istitutiva dell’Istituto Agronomico per l’Oltremare di Firenze e l’articolo 16, comma 13 lettera h) prevedono che lo Statuto dell’Agenzia definisca le modalità di integrazione dello stesso Istituto nell’Agenzia. Ciò comporterà la soppressione del posto di Direttore Generale dello IAO e l’integrazione del restante personale attualmente in servizio presso lo IAO nel nuovo organico dell’Agenzia.
Inoltre il personale assunto localmente dall’Agenzia per attività di cooperazione svolte all’estero, nei limiti di un contingente fissato in 100 unità, aggiuntivo rispetto alla dotazione organica di personale di ruolo, usufruirà di un regime armonizzato con quello del personale in servizio presso le Rappresentanze diplomatiche e consolari ai sensi del Titolo VI del Capo II del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18. Tenuto conto del carattere temporaneo degli uffici all’estero dell’Agenzia si esclude espressamente, per il predetto personale, l’applicazione dell’art. 160 del citato decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18, che prevede, in caso di chiusura o soppressione di una sede all’estero, la riassunzione presso un altro ufficio. In tal senso anche i contratti a tempo indeterminato stipulati dall’Agenzia con il personale a contratto locale dovranno contenere una clausola risolutiva espressa per chiusura o soppressione della sede.
L’Allegato 1 specifica i singoli costi delle diverse professionalità incluse nell’organico sia metropolitano che estero.
La remunerazione del Direttore Generale è definita nei limiti di quanto accordato oggi ad un Ministro Plenipotenziario in servizio presso il Ministero degli affari esteri con funzioni di Direttore Generale.
Le remunerazioni dei 2 Dirigenti di I fascia e dei 16 Dirigenti di II fascia sono parametrate sulle remunerazioni dell’Area I, comprendente il personale dirigente dello Stato di prima e di seconda fascia con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, includendovi la retribuzione di posizione e quella di risultato sulla base dei valori medi dell’analogo personale della stessa Area in servizio presso il Ministero degli affari esteri. E’ previsto che 5 di questi Dirigenti di II fascia siano destinati a dirigere un numero corrispondente di strutture all’estero (il numero di titolari di strutture all’estero di livello dirigenziale rispetto ai titolari di strutture all’estero di livello non dirigenziale è analogo a quello previsto per l’Agenzia ICE). Per i Dirigenti in servizio all’estero l’Allegato 1 indica il trattamento metropolitano cui si aggiunge l’indennità per il servizio all’estero.
Tale indennità è stata parametrata su quanto attualmente accordato ai Dirigenti di II fascia del MAE in servizio all’estero. Per la stima del relativo costo, si è determinata la media dell’indennità di servizio all’estero degli 8 Paesi dove la cooperazione allo sviluppo assume maggiore rilievo in termini operativi. Il valore medio inserito in previsione (circa 145.575 euro di costo annuo) è ottenuto da tali conteggi.
Nella quantificazione dei costi del personale delle aree funzionali si sono utilizzati i parametri di calcolo del Comparto Ministeri, includendo i valori medi dell’indennità di amministrazione ora erogati per l’analogo personale in servizio presso il Ministero degli affari esteri e ciò anche per il personale ora in posizione di comando presso il MAE-DGCS che optasse per l’inserimento nella Agenzia: a questo personale ai sensi dell’articolo 17 si applicano gli stessi parametri economici del restante personale.
Anche in questo caso per le 15 III AF, destinate a dirigere un numero analogo di strutture all’estero, è stato evidenziato il trattamento economico complessivo comprensivo di quello estero. Tale trattamento corrisponde ad una media del trattamento economico all’estero percepito da corrispondente personale di III AF del MAE in 10 Paesi rappresentativi, destinatari di iniziative di cooperazione allo sviluppo. Gli importi sono analoghi a quelli percepiti dal personale esperto ex articolo 16, comma 1, lettere c) ed e) della legge n. 49/1987 che, qualora transitasse alle dipendenze dell’Agenzia potrà, in base al DM n. 223/2011, continuare ad essere assegnato presso gli uffici all’estero della nuova Agenzia.
Nell’Allegato 1 sono inoltre stimate le spese per aumenti per situazioni di famiglia, viaggi di trasferimento, comprensivi di trasloco degli effetti personali e viaggi di congedo del personale sia dirigenziale che non dirigenziale in servizio all’estero, nonché gli oneri per provvidenze scolastiche e contributo per spese di abitazione all’estero. Le quantificazioni sono state ricavate dai dati storici e sulla base dei criteri indicati nell’Allegato 1 stesso
Il disegno di legge (articolo 16, comma 8) rimanda espressamente alla disciplina del trattamento economico del personale del Ministero degli Affari Esteri in servizio e stabilisce in due anni il limite minimo di permanenza in servizio all’estero, con le relative conseguenze in termini di trattamento economico.
Le retribuzioni dei dipendenti assunti localmente ai sensi dell’articolo 18, comma 7, sono indicati nella tabella 1 sulla base dei costi effettivi del personale ora in servizio presso le UTL, sviluppati per il contingente di 100 unità previsto. Tali costi sono già ora e resteranno in prospettiva parametrati sulle retribuzioni dei dipendenti locali delle sedi diplomatiche.
L’Allegato 1 considera anche le retribuzioni della categoria ad esaurimento degli esperti di cooperazione (articolo 16, lettere c) ed e) della legge n. 49/1987). Considerata la facoltà di opzione per l’inquadramento nell’Agenzia concessa dall’articolo 30, comma 4 del disegno di legge, si è prudenzialmente considerato che tutte le 50 unità attualmente in servizio esercitassero detta opzione. Qualora tutto o parte di detto personale optasse per rimanere alle dipendenze della DGCS, come consentito dall’articolo 30, comma 4, il relativo stanziamento dovrà essere ripartito tra il Ministero e Agenzia di cui all’articolo 16. Considerato che tale ripartizione non può comunque aumentare il numero di dipendenti di tale categoria ad esaurimento, l’eventuale ripartizione dello stanziamento per i relativi stipendi è neutrale dal punto della finanza pubblica. Poiché detto personale manterrà il proprio status giuridico ed economico, il valore medio della retribuzioni di tali esperti è stato ricavato dalla tabella sotto indicata sulla base di una ponderazione dei tre livelli retributivi nei quali sono suddivisi i suddetti 50 esperti. (segue tabella STIPENDI ESPERTI IN SERVIZIO ANNO 2014 RETRIBUZIONI FISSATE CON D.I. 223/2011)
Sono stati altresì considerati i costi relativi ai buoni pasto per i dipendenti dell’Agenzia. E’ stato anche calcolato un costo presuntivo del collegio dei revisori dei conti che, mutuando dal costo di analogo collegio presso l’Agenzia ICE per il 2014, è stato stimato in 70.000 euro annui. Infine, relativamente alla possibilità che personale dell’Agenzia effettui brevi missioni all’estero si è quantificato tale onere nella misura di 353.994 euro sulla base dei costi effettivi relativi alle missioni effettuate nel corso del 2013 dal personale della DGCS rapportate al minor numero di persone in servizio all’Agenzia rispetto all’attuale organico DGCS (313 unità).
A regime, pertanto, il costo complessivo del personale dell’Agenzia ammonta a 19.298.702 euro, come desumibile dall’Allegato 1. Considerata l’opportunità di mantenere uno stanziamento indicativamente di 232.000 euro per spese di missione e per compensi straordinari al personale presso la nuova Direzione Generale di cui all’articolo 19, dall’Allegato 2, compilato a partire dagli stanziamenti per spese di personale assegnati alla DGCS a legislazione vigente, si desume che il maggior onere derivante dall’articolo 18 del disegno di legge è quantificabile in euro 3.989.650 per l’esercizio 2014, 4.579.799 per l’esercizio 2015, 4.557.075 per l’esercizio 2015. Tali maggiori oneri non computano prudenzialmente il maggiore introito fiscale derivante dalle retribuzioni del personale, in quanto quest’ultimo potrebbe essere integralmente reclutato mediante inquadramento o mobilità di personale già dipendente da pubbliche amministrazioni.
La Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo, sollevata da parte dei suoi compiti, affidati all’Agenzia in base all’articolo 16, assumerà una struttura più agile e meno onerosa (l’articolo 19 prevede espressamente una decurtazione di 6 uffici dirigenziali non generali, mentre l’articolo 18, comma 2, lettera c) prevede che fino a 40 dipendenti delle aree funzionali del Ministero degli Affari Esteri possano optare per l’inquadramento nei ruoli dell’Agenzia). Prudenzialmente non sono stati computati risparmi da tali disposizioni, pur suscettibili di generare economie di spesa.
L’articolo 20 è di natura ordinamentale, definisce la costituzione di un Comitato congiunto per la cooperazione allo sviluppo la cui costituzione e funzionamento non prevede nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Capo V
Articoli 21-27
Le norme contenute nel Capo V definiscono i soggetti pubblici e privati che partecipano alle attività di cooperazione allo sviluppo indicandone i rispettivi compiti ed ambiti di attività. Le norme che evidenziano il ruolo dei singoli soggetti interessati nelle attività di cooperazione non prevedono diversi o maggiori oneri per la finanza pubblica, oltre alle risorse già disponibili sui rispettivi bilanci per le attività in parola. Al contrario, la nuova disciplina introdotta dal comma 6 dell’art. 25, che pone a carico del soggetto interessato nelle attività di cooperazione gli obblighi previdenziali e assicurativi discendenti dai contratti con il personale cooperante (attualmente a carico del MAE conformemente al disposto degli artt. 31, comma 2 e 32, comma 2-ter della L. 49/87) comportano uno snellimento dell’attività amministrativa e una riduzione di oneri nei confronti dei privati, nonché un minore esborso (in base ai dati dell’esercizio finanziario 2013, la spesa a tale titolo a carico del capitolo 2181 è stata pari a euro 1.131.946,47). Tale risparmio non viene prudenzialmente computato come minore onere del provvedimento normativo, non trattandosi di importo stimabile con sufficiente certezza (nel regime attualmente vigente, dettato dall’articolo 32 della legge n. 49/1987, l’iniziativa di inviare cooperanti è rimessa alle organizzazioni non governative e non all’amministrazione).
Capo VI
Articoli 28-32
L’articolo 28 stabilisce il riallineamento dell’Italia agli impegni internazionali assunti in materia di cooperazione allo sviluppo come obiettivo strategico di un percorso graduale nel quale si incederà sulla base di successivi, non automatici e tanto meno obbligatori, adeguamenti degli stanziamenti destinati all’APS.
L’articolo 29 prevede l’abrogazione delle norme non compatibili e non prevede nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Anche l’articolo 30 (disposizioni transitorie) e 32 (entrata in vigore) non comportano maggiori oneri per la finanza pubblica. Si rimanda all’analisi dei costi di personale di cui all’articolo 18 per l’analisi degli effetti finanziari del mantenimento in servizio degli esperti di cooperazione attualmente in servizio (articolo 30, comma 4). Il comma 6 dell’articolo 30 dispone la soppressione dell’Istituto agronomico per l’Oltremare di Firenze, con la conseguente soppressione della posizione di Direttore Generale (come sopra indicato, si prevede il mantenimento di una sede secondaria dell’Agenzia a Firenze, ricondotta al rango di ufficio dirigenziale non generale).
L’articolo 31 prevede la copertura finanziaria degli oneri generati dall’articolo 16 (oneri derivanti dalla ristrutturazione della sede dell’Agenzia per il solo primo anno, pari a 2.120.000 euro, essendo stata stimata, come sopra indicato, l’invarianza delle spese per acquisti di beni e servizi per investimenti diversi dalla suddetta ristrutturazione) e dall’articolo 18 (maggiori oneri di personale, quantificati in euro 3.989.650 per l’esercizio 2014 e in euro 4.579.799 a decorrere dall’esercizio 2015). L’onere aggiuntivo per la finanza pubblica ammonta quindi a euro 6.109.650 per l’anno 2014 e a 4.579.799 a decorrere dall’anno 2015.
Contributo di riflessioni al DISEGNO DI LEGGE DI RIFORMA DELLA COOPERAZIONE INTERNAZIONALE APPROVATO VENERDI 24.01.2014
Venerdi 24 gennaio è stata una giornata triste per la cooperazione internazionale. E’ stato approvato in CdM, su proposta del ministro degli Affari Esteri, il disegno di legge che disciplina la riforma organica della Legge 49 del 1987. Per come sono andate fin qui le cose, si farà probabilmente ricordare come ‘ ‘Legge Pistelli’ ‘ ; è infatti frutto di un’ azione legislativa governativa, o, per meglio dire, di un sol uomo, Lapo Pistelli, coetaneo e concittadino di Renzi, che nei mesi precedenti ha fatto filtrare informazioni ‘ ‘selezionate’ ‘ e centellinate al Parlamento, ora con brevi anticipazioni, ora con bozze incomplete, spesso lasciando aperta la strada a supposizioni, illazioni, immaginazioni, ma soprattutto ignorando altre iniziative di legge parlamentari, tra cui una di alto spessore , quella di Giulio Marcon del Tavolo per la Pace .
Pistelli avrebbe potuto partire dalla gran messe di materiali a disposizione già sul tavolo, i documenti, le istanze, le richieste uscite da quello che fu un bell’esempio di lungo e profondo processo partecipativo, il Forum di Milano sulla Cooperazione Internazionale, ma sembra che siano già trascorsi 100 anni e il suo promotore, l’ex Ministro Andrea Riccardi, un carneade da disconoscere al piu’ presto e i bellissimi documenti scaturiti dal Forum (impegni compresi) roba di altri governi e altri tempi.
E invece no, bye bye Forum; è una legge che sembra piu’ un regolamento di conti interno ai Ministeri che un riavvicinamento di strutture bizantine, da anni saldamente in mano alla burocrazia, a quei cittadini che fin dagli inizi degli anni 70 chiesero un forte impegno dello Stato a sostegno della solidarietà internazionale.
Se il regista finale sarà il Presidente del Consiglio dei ministri, la cabina di regia sarà il CICS (Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo), con in primo piano il Ministro degli Esteri (o il suo delegato Viceministro per la cooperazione allo sviluppo), anche se al CICS parteciperanno ben nove altri Ministri , tra cui spicca la incredibile new-entry del Ministero della Difesa , vero omaggio al rampante Ministro già vittorioso nelle battaglie per missioni internazionali, F35, Pretorian e Fregate della classe FREMM.
Si comprende bene la presenza del Ministro del Lavoro e quello delle Infrastrutture , essendo la legge una vera testa di ponte per migliorare gli affari italiani nel mondo, ma non si capisce bene la scarsa considerazione per le comunità straniere in Italia e il loro potenziale coinvolgimento: e infatti manca il Ministro per l’Integrazione, che attualmente è un medico, è africana, è presidente di una associazione di cooperazione internazionale. No, lei no, nel CICS non la prendono.
L’impianto della legge è in controtendenza: aumentano i costi di struttura, i dirigenti, la burocrazia e la complessità (19 pagine), i centri decisionali e gli apparati, la centralità del Ministero degli Esteri , l’elefantiasi dei suoi apparati, il potere di vita e di morte delle sue DG. E soprattutto compare, ancora in controtendenza rispetto alla spending review, l’Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo, con sede a Roma (era stata promessa a Milano) ma con un ruolo e competenze del tutto analoghe alla già elefantiaca Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo (DGCS) ; oltre alla proliferazione di dirigenze e costi non sono difficili da prevedere annose e invalidanti conflittualità tra i due organi tecnici, che spaccheranno il capello in quattro per aumentare le proprie competenze o per non cederle ; che sia un caso che sono previste anche figure provenienti dalla Avvocatura di Stato e dalla magistratura ordinaria?
Si capisce bene e pure si condivide la separazione tra il ruolo ‘ ‘politico’ ‘ e quello ‘ ‘operativo-gestionale’ ‘ della nuova ‘ ‘Agenzia’ ‘, ma proprio non si capisce perché non è parimenti stata soppressa la già complessa DGCS, che già aveva questa funzione. Capisco l’Agenzia, non capisco la resistenza a sopprimere i doppioni. All’Agenzia c’è poco da illudersi anche sulla riduzione della pletora di incarichi esterni e consulenze che hanno da sempre reso tristemente celebre la nostra cooperazione ed anzi sono anche già stati ‘ ‘preventivamente’ ‘ inseriti, seppur nella misura massima di 50 (caso mai a qualcuno venisse in mente di cancellarli).
Forse proprio per non smentirsi su poco gradite ipotesi di futuro snellimento dei Ministeri (un refrain dei guru di spending review) , sin dalla relazione allegata alla legge si precisa che saranno necessari altri 3.760 mq di uffici (alla faccia dello snellimento) , per la cui ristrutturazione è prevista una spesa di euro 2.120.000; ‘ ‘una tantum’ ‘ però. A regime il costo complessivo del personale dell’Agenzia ammonterà a 19.298.702 euro, cui sono da aggiungersi i costi del personale della DGCS più quelli della Farnesina per il profilo ‘ ‘politico’ ‘; in soli 5 anni il peso del costo di struttura è aumentato di oltre il 20%, ovviamente a scapito dell’impegno diretto per i beneficiari, ridotto a un terzo delle disponibilità di appena 5 anni fa; questo valore scende a meno di un quarto se lo interpretiamo come erogazioni alle popolazioni riceventi, considerando che una buona parte dei fondi sono impegnati come contributo obbligatorio da elargire a istituti ed organismi internazionali. Il costo aggiuntivo per il personale rispetto ad oggi sarà di circa 4.580.000 euro/anno, un ‘ ‘semplice’ ‘ + 25% , in perfetta sintonia con le istanze di riduzione delle spese ministeriali, ma a fronte di un sempre magro bilancio per le attività statutarie; l’aiuto pubblico allo sviluppo (APS) italiano rimane, anche con i promessi piccoli aumenti, uno dei più bassi dell’Unione Europea ma soprattutto a valori inferiori al 20% degli impegni presi nelle sedi internazionali.
Non è rincuorante notare che già in partenza oltre un terzo del bilancio sarà destinato a spese del personale che, soprattutto per quello dislocato nelle sedi estere , a giudicare dalle retribuzioni tabellate , non starà poi così malaccio. E nemmeno è rincuorante che < > ; se calano le persone , ma non i costi, è così sbagliato immaginare aumenti salariali ?
Agenzia e DGCS avranno in più un nuovo compito: allargare la partecipazione alla distribuzione delle (poche) risorse non già predestinate ai cosiddetti ‘ ‘soggetti aventi finalità di lucro’ ‘ (imprese, cooperative e istituti bancari) , di cui proprio si sentiva una grande mancanza. Senza ipocrisie o giri di parole la relazione allegata spiega la nuova ‘ ‘vision’ ‘ : < >. Ora non potremo più dire che ‘ ‘non lo sapevamo’ ‘ !
Oltre ad aprire la porta della partecipazione al mondo delle imprese e persino delle banche (un po’ come far fare gli infermieri negli ospedali ai soldati con la canna fumante), la riforma Pistelli coinvolge il Ministero dell’Economia e ogni altro soggetto valido a supportare la strategia di una affabile testa di ponte del sistema produttivo italiano, che, ahimè, va un pochino aiutato nel suo ritardo nella globalizzazione dei mercati, attraverso cui imbonirsi i leader dei Paesi partner, con le nostre truppe civili dalla faccia buona, in cambio di aperture di tavoli commerciali e di contrattazioni, da programmare ogni 3 anni a seconda della geopolitica e della geoeconomia del momento (altro che indici di povertà, roba superata…) .
La magia e le perizie lessicali del legislatore all’art. 26 lasciano aperta poi una chiave interpretativa, se le imprese profit possano essere anche promotrici ed esecutrici dei progetti < > ; dopo 30 anni una nuova era in stile ‘ ‘ Vincenzo Forte’ ‘ ? Che bei tempi quando col Fondo Aiuti Italiani le scelte progettuali da finanziare erano fortemente condizionate dalle imprese realizzatrici….
L’articolo 24 fa poi altre aperture: oltre alle solite Ong e Onlus , anche le imprese cooperative e sociali, le organizzazioni sindacali dei lavoratori, le fondazioni e, in generale, gli enti legalmente riconosciuti, potranno beneficiare dei contributi o essere incaricati della realizzazione di iniziative di APS. Eh già, perché lasciar fuori le grandi cooperative di costruzione ? E quelle di servizi che già hanno sedi in tanti Paesi? Forse succederà, econdo voi, che con responsabilità umanitaria si auto-asterranno dallo stringere il cappio al collo alle già agonizzanti OnG e Onlus sempre più al verde?
Di questa nuova vision ‘ ‘do ut des’ ‘ abbiamo di recente osservato un prolegomeno con lo sfarzoso corteo tricolore della portaerei Cavour in Africa a fine 2013: una partita di occhiali (a me ricordano le collanine coloniali) distribuita ai bambini dei paesi rivieraschi da ONG ‘ ‘sempre pronte’ ‘ ha fatto da ‘ ‘cavallo di Troia’ ‘ (absit iniuria verbis) per mettere in vetrina bestioni navali mastodontici, con il dichiarato scopo di far crescere l’appetito dei leader di Paesi emergenti all’acquisto di fregate o elicotteri o altre bellezze militari. Mi spiace per quelle ONG che si sono lasciate irretire e hanno accompagnato i mercanti nel Tempio.
La nuova legge sarà costretta a ignorare di fatto la proposta di Fondo Unico per l’associazionismo, d’altronde già sin d’ora praticamente ignora il fenomeno del volontariato internazionale, come se le migliaia di associazioni di volontariato internazionale operanti in Italia fossero poco più che folklore, piuttosto che non la vera linfa grezza che ha fatto nascere e sviluppare lo spirito della solidarietà internazionale.
La riforma riesuma dall’oblio anche la cooperazione decentrata in ‘ ‘presa diretta’ ‘ di Regioni, Province ed Enti Locali, che potranno essi stessi essere beneficiari di fondi , ma non ne detta condizioni né standard di partecipazione; il recente esempio del Comune di Correggio (RE) che, con la scusa della cooperazione finanziata dalla Regione, si coltivava in Senegal la jatropha per alimentare la sua centrale termica per risparmiare, non è stato un esempio lampante di partecipazione e coinvolgimento della cittadinanza, soprattutto essendone essi venuti a conoscenza solo dopo i classici ‘ ‘libri in Tribunale’ ‘ della società di gestione a totale partecipazione comunale.
La reazione delle Ong italiane è stata flebile, sottovoce, quasi rinunciataria ad aspettarsi grandi ripensamenti . E’ già avviata da troppi anni la stagione di subalternità delle Ong, questa legge la completa, riducendone ruoli, competenze e soprattutto diminuendo risorse a vantaggio della burocrazia e, quindi, della soggezione. Il mondo delle Ong è tenuto ben bene in ostaggio, chi canta fuori dal coro deve poi saper fare il solista.
Ma il silenzio ossequioso e la fragile indipendenza di giudizio non ci fanno molto onore e soprattutto ci indeboliscono nelle future e sicure vertenze che andranno a verificarsi, quando al posto di bandi per le Ong verranno coinvolte ora associazioni cooptate per chiamata diretta tra amici, ora la CRI militare, ora le Agenzie statali , le Università ecc.
Neanche la società civile ha fatto o ha provato levate di scudi, mentre filtravano un po’ qua e un po’ là gli articoli della condanna a morte delle Ong; il silenzio di tutti è stato imbarazzante , vuoi per la paura di avanzare critiche foriere di emarginazione, vuoi per l’implicita ammissione di incapacità di organizzare un movimento di protesta popolare , come nei primi anni della nascita della cooperazione, che non fosse composto dai soli diretti interessati, ossia i dipendenti delle Ong stesse, che dovranno fare una lunga auto-critica sulla progressiva autoreferenzialità, sulla ormai inarrestabile evoluzione in progettifici specializzati e, come conseguenza, un forte allontanamento dalla base sociale, che ha assistito in silenzio e un po’ allettata dalla promessa di ripresa degli stanziamenti, che, come abbiamo visto, di ben poca cosa trattasi; in tutto ciò le ONG , nell’affrontare la attraversata del deserto, non sono nemmeno supportate dalle organizzazioni sindacali, pure queste gareggianti per l’assegnazione dei fondi.
Dal Forum di Milano in poi forse qualcuno ha cominciato a pensare, più realisticamente, che piuttosto di protestare in quattro gatti, fosse meglio ‘ ‘mettere avanti il lavoro’ ‘ e battere gli altri sul tempo nel ricercare partenariati con grandi imprese, fondazioni e banche. E’ evidente che le risorse attuali e prossimo-future non riusciranno a far sopravvivere che solo una parte delle Ong attuali, meglio darsi subito da fare, in fondo le reti servono solo ad aumentare i punteggi nelle gare, non a far fronte comune.
Sarà una nuova legge e comunque ci sono sempre aspetti positivi. Ma mi auguro che si possa presto correre ai ripari per i tanti e tanti limiti; forse, magari grazie anche a coscienze collettive e politiche un po’ diverse da quelle attuali , potrà essere profondamente rivisto l’attuale significato della parola ‘ ‘sviluppo’ ‘, soprattutto laddove, con lo stesso termine, si vogliono soddisfare le istanze e i bisogni delle comunità riceventi, ma anche del donatore, della diplomazia , del sistema produttivo, delle imprese e delle ONG. Quando ci sono troppi appetiti, si indovina facilmente chi rimane con un mezzo panino vuoto in mano.
A me questa è sembrata più un refresh della L. 49, piuttosto che una nuova vera legge spariglia-carte.
Questa aprirà più agli Ambasciatori e ai Consiglieri economici d’Ambasciata, che non alle organizzazioni civili locali, e sarà attenta più ai lobbisti partigiani di questo o quel Paese piuttosto che non agli indici di povertà dei popoli; sarà una legge con piu’ calcoli di geopolitica o di appoggio alle nostre società industriali che non di sincera umanità; più centrata ad aprire opportunità per le imprese italiane piuttosto che non a onorare i disattesi impegni presi per la ricostruzione di Haiti ; che tenderà a realizzare meno i semplici bisogni di tante piccole comunità e piu’ a proporre pochi, grandi e costosi progetti adattati come vestiti alle capacità delle imprese appaltatrici; che farà poco o nulla per quei Paesi dove pur ci sono 150 associazioni italiane senza un euro pubblico ma con sbocchi commerciali poco interessanti per il nostro italian business; che farà molta resistenza a inserire nel proprio pacchetto di cooperazione gli impegni di lotta ai cambiamenti climatici assunti su altri Forum mondiali; che eviterà incidenti diplomatici in quelle ex colonie italiane da cui provengono molti dei migranti delle ‘ ‘carrette’ ‘ preferendo raccoglierli con gigantesche portaerei in mezzo al Mediterraneo; che non contribuirà a dissipare i fumi della destinazione dei vari 8×1000 e 5×1000 drenati dagli altri Ministeri.
Marco Sassi
Modena